挖掘资源 盘活存量：经济欠发达地区经营城市之我见

妨　宣　瑟　挖掘资源盘活存量　●　王　韬　经济欠发达地区经营城市之我见　所　妻兰　市来壮大城市，两类地区没有本质的不　要解决资金从哪里来的问题。长期以来，　同，只有程度的差异。欠发达地区由于政　城建投资都是政府包揽包办、单一投资，　资源聚合体，合理配置，盘活存量．对构　府可控财力十分有限，更需要加大经营　这对经济欠发达地区来说实在是勉为其　成城市空间和城市功能载体的自然生成　城市的力度。只要经营得法，将有利于推　难。据全国统计显示，１９９８年政府对市政　资本（如土地）和人力作用资本（如路、　进欠发达地区的城市化进程，有利于加　投入的比例已从１９８６年的８０％下降为　桥）及其相关的延伸资本（如路、桥的冠　快这些地区的发展。　３０％。江西省欠发达地区的阜宁县近三　名权）等进行集聚、重组和营运，从中获　（一）经营城市是市场经济条件下盘　年投入城市建设资金２０亿元，相当于再　取收益，再把这部分收益重新投入到城　活城市存量资产的现实选择。在市场经　建一个阜宁县城；宿迁市最近２年累计投　市建设，以实现城市的自我积累、自我增　济条件下，必须用市场的眼光重新认识　入市政建设资金约２．９亿元，其中财政支　值和滚动发展。　和审视城市。应当看到，城市是长期巨额　出仅６０００万元，约占五分之一。这都是运　目前，经营城市已成为城市经济理　资金投入的结果，是资本的实物形态。由　用市场机制筹集建设资金的成功范例。　论界和城市管理者共同关注的一个热门　于受计划经济体制的束缚，长期以来大　可见，经营城市，不仅发达地区可以成　话题，许多城市还在这方面作出了有益　量的城市资产沉睡，没有盘活。实际上，　功，欠发达地区同样可以有所作为。　的探索。然而，每个城市由于所处区域不　这是一种资源流失，也是一种浪费。因　（三）经营城市是培育区域经济发展　同、发展阶段不同、拥有的经济实力不　而，将城市、特别是欠发达地区城市的存　极的重要方式。城市，顾名思义，有“城”　同、可供经营的资源不同，因而其经营城　量资产盘活，走出一条以城养城、以城建　必有“市”，“城”为载体，“市”为主体。城　市的特点和模式应有所区别。　城、以城兴城的城建市场化之路，对于加　市经济是城市生机和活力的主要源泉，　一、经济欠发达地区加快经营城市　快城市发展显得十分重要。　离开了城市经济支撑，城市的发展就失　的意义　（二）经营城市是运用市场机制筹集　去了原动力，城市的建设就成了无本之　在市场经济条件下，不管是发达地　城建资金的必由之路。加快城市化进程，　木、无源之水。因此，经营城市的一个重　区，还是欠发达地区，都需要通过经营城　基础设施要先行，就必须加大投入，这就　要内容就是要激活城市经济，使整个城　３１　维普资讯 http://www.cqvip.com

０　鼠　—■　市产业发达，企业兴旺，就业充分。据统　计，目前我国约有３　５亿人口住在城市，　占总人口的三分之一左右，但却创造了　全部国民生产总值的５０％以上，创造了　７０％的工业总产值，集中了９０％的高等教　（二）经济欠发达地区的城市功能不　全，基础设施不配套，但因亟须填平补　齐，可供经营的立面与层面十分开阔。长　期以来，由于重视程度不够，小城市基础　设施建设滞后，欠账太多，客观上影响城　市功能的发挥。这是经济欠发达地区城　市建设普遍存在的共性问题。但如果运　用经营城市新理念来分析，这里面恰恰　蕴藏着巨大的商机。宿迁市区目前人均　道路仅为４平方米，自来水供水率仅达　８０％，污水处理仅占３０％，集中供气、供热　更是一片空白，同时缺乏大型的购物、健　系，提升水准，可供经营的城市空间将倍　数增长。现代意义上的城市规划，已远不　能等同于简单的道路构架、工厂摆布、商　场设置和住宅区安放，而必须运用经营　理念，从政治、经济、文化和社会心理等　多个方面对城市进行全面规划，着跟于　对城市特质形象进行科学定位。政府作　育和科技力量，在第三产业总量中城市　占到８０％以上。但经济欠发达地区的城　市经济贡献额远远低于上述指标，无论　是产品扩散能力，还是技术、资金、人才　扩散能力都还很弱，对周边地区的辐射　为经营城市的主体，其调控城市建设的　主要手段就是城市规划、土地规划，这也　是经营城市的重大内容和基础工作。要　和带动作用不强。其重要原因就是城市　经济不发达，城市经济的实力与其所处　地位和应发挥的作用极不匹配。经营城　用市场经济观念重新审视城市规划，使　城市规划更加适应并能推动市场经济和　身、娱乐设施。但只要大胆引入竞争机　制，把一切经营性基础设施项目，包括供　水、供气、供热、停车场、公交、公园、绿化　等公用事业项目，都推向市场，面向社会　城市建设的发展，有效吸纳资本，引导投　入，俞正声在担任青岛市长期间，制定了　开发东部的规划，并毅然决定将政府首　市，可以改善城市环境，提高城市品位，　促进城市增值，从而形成一个吸引各方　生产要素流动的区域中心，达到构筑市　脑机关从西部迁往东部，仅此一举，便使　东部地价从每亩４万元，飚升到２６０万元，　政府因此获得了２０多亿元的土地出让　金。可见，正确运用规划这个特殊功能，　场载体、培育市场主体的目的，最终形　成经济发展极，从而辐射和带动周边地　区的发展。　招商，不仅可以鼓励和引导社会资金，而　且可以吸引外资参与。这样，既可以激活　民间资本，又可以加快基础设施建设，增　强城市功能对城市经济发展的承载力。　二、经济欠发达地区城市建设的主　要特点　（一）经济欠发达地区的城市经济　总量小，但发展后劲足，可供经营的潜　在资源较为丰富。例如江西省宿迁市，　是在县级市的基础上建设起来的，起步　政府不仅可以在出卖土地使用权中收回　大笔的出让金，而且还创造了许多商机。　（三）经济欠发达地区的城市起步　晚，知名度低，但只要注重特色，超前打　造发展环境，可供经营的城市品牌将会　产生持久的生命力。经济欠发达地区的　城市大多以农业生产为主导产业，工业　化水平较低，然而无污染、无公害、无噪　音的田园风光和自然生态环境具有独特　三、经济欠发达地区应该怎样经营　城市　经济欠发达地区经营城市应在准确　定位城市发展方向的前提下，以市场为　载体，以资源为动力，扩充城市外延，整　合城市功能，盘活存量，营造竞争态势，　构建“政府主导、企业主体、市场主宰、社　会主办”的经营城市运作机制。　（一）用足增量资源，加快土地配置　供应的市场化　晚，基础差，城市经济相当落后，这是不　争的事实。但作为新兴城市，享有比其　它城市更加优惠灵活的发展政策，城市　发展具有不可比拟的扩张力、生产力，　这又是一大优势。事实上。经济发达地　区的大中城市建设已趋于饱和状态，地　价不断攀升，开发成本高，附加值低，市　场竞争日趋激烈，明智的开发商们纷纷　把目光转向经济欠发达地区这块“处女　地”，寻求新的发展机遇。　的魅力。从某种意义上讲，城市建设就是　环境建设，当今城市之间的竞争实质上　就是环境的竞争。因此，必须树立“以人　为本，以环境为中心”的城市发展观，根　据历史和地理区位特点，塑造个性化的　城市形象。　（四）经济欠发达地区的城市规划水　平低，缺乏深度和广度，但只要健全体　在市场经济条件下，土地资源是城　市最大的存量资产，也是城市的最大财　富。经营城市就是要最大限度地盘活：￡　地资产，把自然资源变成城市建设的财　３２　维普资讯 http://www.cqvip.com

黩　源。当前，要建立符合国际惯例的土地储　备制度，对城市建设用地实行“五统一”：　１．统一规划。改革现行的“先立项、　后给地、再规划”的基本建设管理程序，　按照城市统一规划的功能分区要求，确　定出让土地的使用性质，再提供规划设　的要求，逐步建立国家、地方、个人多元　资产运营质量；围绕老城区改造，对城区　化、多渠道的投资体制。一是加快静态向　动态的转变。把凡是可以投入市场营运　的城市基础设施，如道路、桥梁、公厕、垃　圾场、候车亭、自来水厂、污水处理站、供　有商业价值的底层住宅及财政拨款的行　政事业单位有商业价值的底层建筑，由　城建投资公司统建住宅加以置换，集中　建设商业用房。　热气站、燃气供应站和各类市场等固态　有形资产的使用权和经营权推向市场，　能卖则卖，能租则租，把实物形态转化成　借力“腾笼换鸟”。对中心城区内的　污染企业、亏损企业、扰民企业、破产企　业要进行有计划的搬迁，逐步进入规划　中的工业园区，将腾出来的黄金地段精　心规划，重点用于商贸、金融、房地产等　产业，凸现土地的级差地租。　计条件及基准定价等，最后通过竞争确　定土地使用权和开发权，做到“先规划、　后给地、再立项”。　价值形态，把死钱变成活钱。二是加快无　形向有形的转变。对城市的户外广告标　牌，公交线路经营权和停车场（点）、水　面、园林环卫设施等公共产品的经营权，　对道路、桥梁、公园、广场、雕塑的冠名　权，对垃圾清运权、街道场地保洁权等无　形资产，可以通过转让、拍卖、租赁等形　２．统一收购。政府垄断土地一级市　场，由城建投资公司或土地储备公司代　表政府，负责统一收购经营城市土地。　３．统一储备。对收回储备的土地由　（四）营造环境资源，突出城市形象　品牌的特色化。　一城市建设投资公司或土地储备公司负责　筹措资金，统一组织拆迁，实现“六通一　平”，“包装”上市，待价而沽。通过适当储　备土地，使土地始终成为短缺商品，从而　增强政府对土地市场的调控能力。　４．统一调控。由国土管理部门对城　个城市的自然人文景观、历史文　化遗存、城市特色文化、人居生态环境等　式，推向市场，筹集城市建设资金。三是　加快共享向共建的转变。城市公用设施　的基本特征是开放式、公众式的，其共享　性呼应其共建性。因此，要将基础设施全　部面向社会招商，不论法人还是个人。不　是构成城市资产的重要元素，利用这些　元素，可以打造出城市的特色。１．经营文　化产业，大做历史文章。要结合现有的历　史文化景点的保护、恢复、开发。面向市　区土地分等划级，加大级差地租。由城市　规划部门拟定每年的土地出让规划，确　定供地规模、供地位置、供地时间，控制　土地供应总量。对纳入出让规划的土地　实行红线控制，严禁非规划、非计划用地。　５．统一供应。根据城市规划和城市　发展需要，按照从严控制、限量批租的原　场，广泛进行招商。对历史上知名度较高　的传统商业街区，重新进行规划设计。向　社会公开招标、拍卖，建成一批具有当地　历史文化特色，以传统商业、饮食文化、　人居文化为内涵，集旅游、商业、居住等　管内资还是外资，都可以通过竞争从事　城市基础设施的建设和管理，并享受相　应利益。四是加快经办向经营的转变。经　营城市的实施单位，要由承办建设项目　转向经营建设项目。对原有的城市基础　设施资产进行全面的清理、归集，能够实　行资产分离和经营的资产要尽可能地作　为资产投入，最大限度地发挥城市闲置　资产的直接融资作用。要按照市场规律　功能为一体的传统建筑街巷。２．经营旅　游资源，大做自然史章。要树立旅游产业　化开发经营的观念，培植新的经济增长　则，有计划地出让供应土地。城市建设用　地除国家法律法规规定，如城市基础设　施用地和公益事业用地可以划拨供地　外，一律实行市场化配置。对工业用地实　点。创新旅游体制，组建旅游集团。企业　化运作旅游产品的策划、促销和市场开　发，重点培育精品旅游线路。注重景点建　管理、经营城市资本，形成城建资金的投　入回报机制、贷款偿还机制、资本增值机　制、业主受益机制，提高经营企业“自筹、　自用、自还”的投融资能力，壮大城建市　行低地价政策，可采取协议出让、租赁、　作价入股方式供地；对经营性房地产开　发用地和商业、金融、娱乐、旅游、服务等　第三产业用地，一律实行招标、拍卖方式　供地。　（二）盘活存量资源，推行基础设施　建设社会化。　经营城市的核心在于使静止的城市　设，把建设的过程作为旅游资源培育的　过程。借助社会力量组织修缮和恢复当　地的历史及文化遗址、遗迹，培植旅游景　场主体。　（三）扩张区位资源，实现城市综合　效益的最大化。　点。３．经营环境资源，大做形象文章。要　把城市环境建设、形象建设作为推动城　市经济发展的支点，直接进入经济运行　系统，走环境立市，经营强市之路。尤其　大力置换资本。围绕社会事业产权　制度改革，对地处市区商业繁华地段的　要注重提高建成区的绿化覆盖率。实施　“整容”工程，对主干道及其交汇处进行　环境治理，加大拆除沿街低矮建筑物、违　资产变成富有活力，可增值的城市资本。　经营城市就是要把过去政府在公用设施　方面累计投入的存量资产盘活，使其发　挥最大的效益。同时，按照“政府抓规划，　民力搞投资，社会作贡献，市场出效益”　学校、医院等单位地产进行整合，把沉淀　资本置换出来；结合城镇经营性国有、集　体资产产权制度改革，引入市场竞争机　制，加大公益性事业国有资产产权转让　章建筑物的力度，不断提高亮化、美化水　平，从根本上改善城市的形象。　（作者系江苏宿迁市政府副秘书长）　和退出的力度，盘活直管公房存量，提高　３３・－－－—－—・——